法治长沙拳

核心提示:“每天要是开两个会，就觉得工作很舒服了。实际上，每天参加的会议远远超过两个，动不动就被市委市政府叫过去参加会议，为会议内容、重大决策把法律关。”陈剑文笑着说。

长沙市法制办主任陈剑文原来是长沙市中院的副院长，被市政府 挖 过来当了法制办的负责人。

每天要是开两个会，就觉得工作很舒服了。实际上，每天参加的会议远远超过两个，动不动就被市委市政府叫过去参加会议，为会议内容、重大决策把法律关。 陈剑文笑着说。

法制办由原来隶属政府办公厅，到现在成了独立的职能部门，虽然只有二十多个人，但是同财政局、审计局等单位一样， 麻雀虽小，五脏俱全 。

有一次，长沙市政府就天然气价格上涨问题是否听证征求法制办的意见。当时，有赞成和反对两种意见。法制办认为依照《湖南省行政程序规定》应当进行听证，结果是政府采纳了法制办的意见。

市政府常务工作会议法制办要参加，重大决策要听法制办的意见。而且，政府内各部门对外签订的重大合同，从合同签订到最后履行，法制办要派人全程参与。

还有一个细节说明市政府对法制办的重视。长沙市市长张剑飞接受媒体采访时说，在长沙市，审计部门和法制办，这两个部门的经费上不封顶，市政府全力支持他们的工作。

陈剑文对法律知识的熟稔自不待说，更难能可贵的是其对法律精神的理解和运用。

对公权力部门讲，法无明文规定即禁制；对公民来讲，法无明文规定即自由。这是法律人士熟知的一条法律原则。长沙市有些规范性文件的条款找不到法律依据，但是现实执法又需要执法依据，怎么办？

我们有些条款是找不到法律依据，但是条款规定的内容不是增加执法者的权利，而是增加执法者的义务，这是 控权 ，是符合依法行政基本理念的。 陈剑文说。

法制办不乏精兵强将，综合处处长是这样总结《湖南省行政程序规定》的： 从行政管理的实际需要来看，制定行政程序规则所应解决的问题无外乎两个：其一，由于行政主体拥有较大行政权，在行政进程中处于优势地位，而相对人则明显处于弱势地位，行政权的膨胀则意味着相对人权益遭到侵害的可能性增大，因此需要在程序设计上为相对人的权利提供必要的保障，以保证行政进程的公正性；其二，为使行政机关对社会事务的管理具有较高效率，解决其办事拖沓、效力低下所造成的社会资源的浪费，同样需要在程序上设置相干制度以保证行政过程迅捷、有效。由于这两个问题的内在要求，公正与效力应成为行政程序规则的核心价值。作为规范行政机关履行行政职权的方式、步骤、顺序和时限的《程序规定》，正是将保证行政过程的公正及行政活动的效率定位为其两个基本的价值目标。

立法听证 限权便民

时至今日，陈剑文依然对去年5月的一次立法听证会记忆犹新。

当时，展开听证的其中一项是对条例草案中关于设置城市户外招牌要求取得行政许可的规定的意见。对是否新设户外招牌设置行政许可，18位陈说人中，有7人赞成设立，8人反对设立，另外 人未明确表态或未触及该听证议题。会议全天共有45人次对此项内容提出了70余条意见。

意见主要集中在以下四个方面：（1）对户外招牌设置实施行政许可管理方式欠缺相当的必要性和可行性；（2）设置户外招牌实行行政许可等管理应充分考虑经营种别和区域特点，并制定科学、相对统一、规范的设置技术标准；（ ）设立的行政许可应当明确条件和程序，并做到高效、免费、便民；（4）应当重视户外招牌许可后的平常监管。

陈述人段舒兰、陈佩仪、申飞、张早平等提出：对户外招牌设置实行行政许可，影响城市经济投资环境，给行政管理相对人带来沉重负担；应当辨别清楚户外广告和户外招牌的差异和区别，对户外招牌管理不能照搬户外广告设置行政许可的管理方式；招牌品质与社会经济发展水平成正比，行政公权不宜强制介入；创设行政许可增加行政本钱，简单的行政许可方式无法及时跟上招牌动态变更的速度，行政许可将达不到预期效果；招牌是城市商业文化的名片，不能弄大一统，否则将失去意义。

陈述人肖斐、杨际虹、魏伊等提出：对户外招牌新设行政许可，不符合当前行政审批制度改革、精减行政审批项目的大政策环境；实施行政许可应当辨别管理对象、管理区域进行，不能弄一刀切；地方性法规设立行政许可事项，应当一并明确该行政许可项目实行的程序、条件，并在实施进程中做到高效、免费、便民；行政管理部门应当根据市区各区域特点和实际，制定相对统一的户外招牌设置规范。

陈述人李中秋提出：加强户外招牌设置前的指引规范和审批管理，有利于遏制户外招牌大型化、广告化、超量化的不良趋势。

陈述人曹升洋提出：对户外招牌实行行政许可会对经营自主性、便利性带来一定限制，但严格、细致、高效的城市管理带来的整洁美化的城市环境，将有利于商业经营和经济发展。

市政府法制办组织相干部门进行研究后，提出的处理建议是：拟采用听证会上多数陈述人意见，删除条例草案第十四条第二款关于设置城市户外招牌要求获得行政许可的规定，对城市户外招牌管理不实行行政许可管理方式。

长沙的 五个1

2010年，长沙市法制办在当好政府的法律谋士和法律卫士的同时，创造了政府法制工作的 五个第一次 ：

第一次组织了政府立法听证会。2010年5月18日，法制办就《长沙市城市管理条例》草案牵头组织了立法听证会，这是长沙市有立法权以来首次以市政府为组织主体的立法听证会，其中有市民代表、商业经营代表、企业管理代表、专家学者和律师代表、行政机关代表等18名相干利益主体作为陈说人参加了这次立法听证会，与会的各位代表就条例所触及的与市民平常生产、生活紧密相关的四个议题充分阐述了自己的意见和建议，有的意见在后来起草的送审稿中被完全采用。

这次立法听证是长沙市民主立法、科学立法的有益尝试，是政府立法工作广泛听民声汇民意的积极探索。该听证会的光碟在全国城管执法工作会议上作为经验交流，后来还得到了国务院法制办领导的肯定。

第一次发布了政府法制建设 白皮书 。通过对近年来政府依法行政工作的全面梳理和认真总结，第一次发布了《长沙市政府法制建设报告（2007～2009年度）》即政府法制建设 白皮书 。

白皮书 通过案例分析、数据比较、图表汇总等方式，直观反应长沙市在法制机构建设、政府立法工作、规范性文件管理、行政执法监督和行政复议应诉等方面存在的问题，以实例的形式深刻剖析了政府依法行政中存在的问题和不足。 白皮书 作为全市依法行政工作大会的会议材料下发，反响极大。

张剑飞市长在接受媒体采访时说， 白皮书 为各单位进一步提高行政执法水平提供了范例依据。今后, 白皮书 的编制要常态化,每年都要编制，要变现在的内部发行为公然发行,切实通过编制 白皮书 ,使政府法制建设工作不断提高。

第一次建立了行政司法互动机制。为更好地借助司法外力，提高行政管理和行政执法的法律水平，有效化解行政纷争，在法制办的倡导下，第一次创设性地建立了行政司法互动机制。市政府和市中级人民法院联合制发了《关于加强行政司法互动有效化解行政纷争的指点意见》，建立了信息通报、法律学习研讨、咨询论证、案件协调、司法建议、行政机关负责人参与行政庭审程序、行政司法联系会议和联络人和行政法制宣传等八项制度。

2010年来，法制办与中级人民法院就开福区有关城市房屋拆迁中的法律适用问题进行了首次互动，较好地解决了城市房屋拆迁过程中出现的新情况、新问题，既维护了法律的尊严又保障了人民群众的合法权益，形成了备忘录。

第一次将依法行政单独纳入绩效考核。过去，虽然年终绩效评价体系涉及到依法行政的问题，但却没有设置单独的考核指标。法制办积极与市绩效办沟通协调，第一次将依法行政工作单独纳入了绩效考核的范畴，并明确由市法制办单独对五区四县（市）依法行政工作进行考核评定和综合排名，市绩效办直接应用市法制办的考核结果。成为依法行政工作一个有力的抓手。

第一次全面参与政府重大行政决策。市政府主要领导明确法制办全面参与政府重大行政决策，实现了对政府重大行政决策的合法性审查把关。

权利制约 理念深入人心

张剑飞市长介绍说，随着经济社会的发展，各方利益关系愈来愈复杂，企业、个人、群众依法保护权益的意识越来越强，亟需政府加强依法行政工作。近年来，长沙市认真贯彻落实《国务院全面推进依法行政实施纲要》和《湖南省行政程序规定》，创新决策工作机制，推进依法、科学、民主决策，取得了明显成效，被国家确定为首批全国社会管理创新综合试点城市之一。

张剑飞认为，今后要突出从重视行政权力的实现向更加注重保障公民权利的转变。坚持以人为本，强化民本理念，一切公共资源重点向民生倾斜，公共行政权力集中为民众服务；突出从重视依法规范公民行为向更加注重依法规范行政权力的转变。强化 权利制约 理念，严格依法行政，进一步完善地方性法规政策体系建设，严格依法规范行政行为，强化行政监督，确保行政权力授权有据，行使有规，监督有效；突出从注重微观和直接的全能管理向以宏观和间接为主的有限管理的转变。以提高办事效率和提升政府效能为核心，努力建设 服务政府、阳光政府、效能政府 。

实行重大行政决策法律审查制度。加强对重大行政决策的法律审查。由政府法制机构负责，实行本级政府及其部门重大行政决策的合法性审查工作职责，保障审查工作质量。

完善重大行政决策专家咨询论证制度。凡触及重大行政管理事项和事关人民群众切身利益的事项，决策前组织行政决策专家开展决策咨询论证，广泛听取专家意见。

健全重大行政决策公众参与制度。坚持问计于民，涉及群众切身利益的重大事项，认真听取和广泛吸纳民众意见。

完善监督机制。坚持内部监督与外部监督相结合，增进行政权力运行依法公开透明。自觉接受人大依法监督、政协民主监督和司法监督。高度重视舆论监督，建立健全媒体反应问题应对和处理机制。

政府法制机构要围绕法治政府建设的总体目标，确定具体实施方案，分年度明确主题，分阶段明确目标，分部门明确重点，分层次明确，充分发挥综合、调和、指导作用；各级各部门要立足职能，发挥优势，分工协作，构成法治政府建设强大的工作协力。

权利制约 不但不会影响政府工作效率，反而会增进工作效能。这不仅是张剑飞市长的看法，实际上已成了长沙市政府从上到下的经验。

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